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浅谈清末的立宪思潮与旧中国的八部宪法

洪碧华


摘要：中国近代史是中华民族的耻辱史，多少优秀儿女、仁人志士积极探索救国救民之路，其中找到的一条救亡图存的道路就是立宪，晚清的立宪思潮非常活跃。然而，世界上没有一个国家象我国这样多灾多难，走过漫长的艰难曲折的立宪历程。由于外国列强入侵加上国内军阀混战，旧中国虽然有过八部宪法，但有宪法无宪政、有人治无法治，立宪活动不是“流产”就是“夭折”，根本就没有条件实施，入主北京的军阀们上演了一幕幕“立宪”骗局，国民党蒋介石也没有给国民带来真正的民主。
关键词：清末、立宪思潮、宪法、民主
一、清末的立宪思潮
近代历史时期是中国社会变革最剧烈的时代，也是社会思潮最为活跃的时代，在各种思潮中最重要的是立宪思潮。所谓立宪思潮就是指一些具有近代意识的地方督抚、洋务派官僚和资产阶级改良派，强烈要求加快社会改革的步伐，仿照欧美和日本实行立宪政治的呼声而形成的社会舆论。
立宪思潮有其积极的作用：①促进了民众的觉醒，使国人睁眼看世界，探索救国救民的真理；禁烟英雄林则徐等人很注重刺探西事、翻译西文，从中西对比中寻求启迪和出路。②激发了人民的爱国热情，鸦片战后，中国迅速沦为半殖民地、半封建的国家，多少优秀儿女、仁人志士为了救民于水火，不惜抛头洒血、英勇牺牲。如康有为等人发动了“戊戌变法”。③客观上加速了辛亥革命的胜利，资产阶级改革派大力宣传西方民主立宪思想，为辛亥革命的胜利奠定了思想基础和群众基础。④推动了中国政治制度的近代化，尽管清末统治者多么想保留皇权，但也无法阻挡历史潮流，在国内外压力下被迫预备立宪，实行君主立宪制，否定封建专制。⑤推动了中国法制的近代化，沈家本、伍廷芳等法律大臣“师夷变法”，改革中国传统法制，制定一系列新法，确立了分权制衡等司法制度和原则。
二、旧中国的八部宪法
（一）、《钦定宪法大纲》
1895年中日甲午海战和1905年日俄战争，日本这个弹丸小国打败两个大帝国，使世人震惊，日本因君主立宪而胜，中俄两国因专制而败。这终于使清廷下决心立宪，于是派大臣赴欧洲考察，派幼童留学美国。1906年9月1日，清廷颁布了《宣示预备立宪谕》，设立考察政治馆（后改为宪政编查馆），作为预备立宪的办事结构，进行了一些预备立宪活动，在中央设立资政院、各省设立咨议局，于1908年颁布《钦定宪法大纲》（又名《皇权宪法》），作为今后的制宪纲领。《大纲》的主要内容是：①君主神圣不可侵犯；②君主独揽统治权；③臣民按照法律有应得的权利和义务。其突出特点就是皇帝专权、人民无权，以继续维护封建专制为目的，从而激起人民的愤怒，也令立宪派大失所望。虽然《大纲》存在缺陷，但宪法作为国家根本大法的地位从此确定下来，这也是传统法律向近代转型的最明显标志。
（二）、《宪法重大信条十九条》
预备立宪之初清政府采取无限拖延的策略，但摄于革命运动和为了拉拢立宪派，先出台立宪大纲，并于1908年宣布立宪以九年为期。民众对清廷预备立宪感到失望，于是爆发了武昌起义，改革派又乘机提出要推翻皇族内阁、强烈要求协定宪法，清政府为了渡过危机，于1911年临时炮制《宪法重大信条十九条》，（又名《妥协宪法》）。这部宪法虽然对民众有所让步，但仍然坚持在确保皇权的前提下实行君主立宪制，加上颁布得太晚了，已经没有什么实际意义，不能挽救清王朝灭亡的命运，并成为清政府预备立宪走向破产的记录。
（三）、《中华民国临时约法》
1911年10月10日，孙中山领导的辛亥革命推翻了两千多年的帝制，建立了中华民国南京临时政府，选举孙中山为临时大总统，1912年3月11日孙中山公布《中华民国临时约法》（又名《五权宪法》）。五权是指立法权、行政权、司法权、监察权和考试权，这五权要受到国民选举权、创制权、弹劾权、复决权四权的制约，五项治权与四项政权的结合才是最理想的宪法。《五权宪法》共有“总纲、人民、参议院、临时大总统、副总统、国务院、法院和附则”7 章56条，内容主要有：①首次以根本法规定中华民国的领土疆域（包括外蒙古），对外维护中国领土完整，不容外敌侵犯；②规定了人民的权利义务；③规定了自由资本主义的基本经济制度；④规定中华民国的国体；⑤规定《临时约法》的效力和严格的修改程序。《临时约法》虽然受到时代的局限，存在种种不足，但它对推动中国社会的近代化进程起到重要作用，孙先生一生企盼民主、舍身缔造共和，把《临时约法》视为中华民国的灵魂，为之倾注大量心血，并为之发动二次护法战争，这是孙中山《五权宪法》思想在立法活动中的一次重要实践。
（四）、《中华民国宪法（草案）》
北洋军阀袁世凯窃取政权后，为了早日当上正式大总统，胁迫国会违反制宪程序，先选总统后公布宪法。袁世凯以武力当上大总统后，开始有计划地破坏国会的制宪，既向国会提出扩大总统权力，缩小国会对总统的制约权利的“增修约法案”，并派员到国会陈述其对宪法起草的意见，但遭到国会的拒绝。1913年10月31日由国民党占优势的中华民国国会公布《中华民国宪法（草案）》（又称《天坛宪草》），它仍然保留了较多的资本主义民主共和色彩，尤其在政体上继承了《临时约法》的责任内阁制精神，因而没有达到袁世凯的目的。为使《天坛宪草》流产，袁世凯下令解散国会，《天坛宪草》被停顿。
（五）、《中华民国约法》
1914年3月18日，袁世凯成立约法会议，作为《临时约法》的修订机关，约法会议按照袁世凯提出的旨在独揽大权的增修临时约法大纲领七项，5月1日，袁世凯颁布《中华民国约法》，（又名《袁记宪法》）。《中华民国约法》与《中华民国临时约法》相比，有两个特点，一是实行总统制；二是取消国会，代之以立法院；《袁记宪法》所确立的是大总统专制独裁的政治体制。随后袁为了达到大总统终身任职并为其子孙世袭继承的目的，公布了《大总统选举法》，为其大总统终身制和世袭制提供法律依据，袁的最终目的是当上皇帝，1915年12月31日，袁世凯逆历史潮流而动下令改国号为中华帝国，以次年为洪宪元年，由于全国的反对，只当了83天皇帝的袁世凯在全国人民的一片叫骂声中病死。
（六）、《中华民国宪法》
袁死后，段祺瑞以国务院的名义通电全国，宣布奉袁世凯遗命，依《中华民国约法》，以副总统黎元洪代行大总统之职权。其意在拒绝恢复《临时约法》和国会。后在各方的压力下，段祺瑞政府被迫于1916年6月29日宣布恢复《临时约法》和旧《大总统选举法》。8月1日，国会复会，复会后两会继续讨论“天堂宪草”。1917年段祺瑞和黎元洪在是否对德参战问题上发生激烈矛盾。黎下令免去段的国务总理职务，段则唆使各省督军宣布独立。为解此危机，黎电召安徽督军张勋入京调停。6月，张勋率辫子军入京，逼黎解散议会并扶持清帝复辟。制宪活动又一次中断。
1922年第一次直奉战争爆发，直系战胜奉系，独掌北京政府，赶走由“安福国会”选出的大总统徐世昌，恢复黎元洪的大总统职务及被第二次解散的国会。1922年6月11日，黎元洪复职，国会也第二次复会，因到会议员人数较少，经常不足法定人数而无法开会，故国会于1923年3月第二次修改《国会组织法》。修改后的《国会组织法》降低了法定开会的人数和表决的法定人数比例。经此修改，宪法会议始得以召开，继续讨论“天坛宪草”。讨论期间，曹锟急于做大总统，将现任大总统黎元洪逼迫出京并辞职，采取贿赂手段当上总统，时人称“贿选总统”。10月10日曹锟颁布中国历史上第一部正式宪法典《中华民国宪法》，史称《贿选宪法》。《中华民国宪法》的基本内容和特点为：①中华民国的国体永远为民主共和国；②中华民国的政体为责任内阁制，但又有包含总统制的部分内容；③规定了中央与地方的权限划分，以及地方自治制度。《中华民国宪法》是一部较完备的资产阶级宪法，但由于制定宪法的目的只在于使贿选合法化，立法程序又是非正常的，这就使该宪法的进步意义完全被抵消。1924年第二次直奉战争爆发，10月23日直系将军冯玉祥发动“北京政变”，软禁曹锟，《贿选宪法》也被完全抛弃。
（七）、《中华民国宪法（草案）》
1928年6月初，张作霖退出北京，途经沈阳皇姑屯时被日本人炸死，北洋军阀政府就此结束，历史进入了国民党统治时期。10月3日国民党中执委通过《训政纲领》，确立一党专政制度。蒋介石的强权政治引起国民党内部各派系的不满，并由此引发蒋与李宗仁、冯玉祥和严锡山等新军阀混战。为争夺法统，1931年6月国民政府公布《中华民国训政时期约法》，其主要内容有：①确立国民党一党专政制度；②规定了以国民政府主席为首的五院制政府体制；③规定了人民的各项民主权利；④规定了以发展国家资本主义为主的基本经济政策；⑤规定了中央与地方均权以及县级实行自治的制度。
九一八事变后，民族危机空前严重，共产党与各界爱国人士均要求国民党结束训政，实行民主，团结抗日。国民党在各界压力下，于1936年5月5 日公布《中华民国宪法（草案）》（俗称《五五宪草》），其主要内容是：①确立五院制与总统实权制的政治体制；②在经济制度上实行“平均地权”与“节制资本”；③实行县级自治。由于日本人大举入侵，《五五宪草》尚未经国会正式通过就“夭折”了。
（八）、《中华民国宪法》
1945年抗战胜利后，国共两党签定“双十协定”，于1946年在重庆召开旧政协会议，确定了宪草的修改原则并把修正案提交国民大会。1946年6月内战全面爆发，国民党在未经政协讨论、没有共产党和民主党派参加的情况下，单方召开国民大会强行通过宪法修正案。1947年 1月1日国民党公布《中华民国宪法》，（就是现在的《台湾宪法》）。其主要内容是：①国民大会的职权被缩小，其创制权、复决权的行使被推迟；②在政体上实行总统集权制；③实行省、县两级自治；④为换取西方国家的支持，实行“尊重条款”的外交政策，损害国家与民族的利益。
总之，由于外国列强入侵加上国内军阀混战，旧中国虽然有过八部宪法，但有宪法无宪政、有人治无法治，立宪活动不是“流产”就是“夭折”，根本就没有条件实施，入主北京的军阀们上演了一幕幕“立宪”骗局，国民党蒋介石也没有给国民带来真正的民主。中国近代史是中华民族的耻辱史，世界上没有一个国家象我国这样多灾多难，走过漫长的艰难曲折的立宪历程。只有在共产党的正确领导下，中国人民才得到翻身解放，当家作主，实现民主与法治。

参考文献：
1、卞修全《立宪思潮与清末法制改革》，[M]。中国社会科学出版社，2003年5月版。
2、金贤亮、吴起伟《晚清预备立宪述评》，法律论文资料库。
3、文正帮《共和国宪政历程》，法律论文资料库。
4、吴家麟《宪法至上是建设法治国家之关键》载《法商研究》[J]，1998年第3期。
5、邢知行《宪法变迁与宪法成长》，[M].台湾中书局印行。
6、杨鸿烈《中国法律发达史》，[M].上海书局1990年版。
7、谢振民《中华民国立法史》，[M].正中书局1948年版。



作者单位：漳州市委党校哲学法学教研室
2004---8—15-


广东省广州市人民政府


穗府［2008］6号

印发广州市工伤保险若干规定的通知

各区、县级市人民政府，市政府各部门、各直属机构：

现将《广州市工伤保险若干规定》印发给你们，请认真贯彻执行。执行中遇到问题，请径向市劳动保障局反映。

广州市人民政府
二○○八年三月二十三日

广州市工伤保险若干规定

第一条 为贯彻落实国务院《工伤保险条例》和《广东省工伤保险条例》，结合本市实际，制定本规定。

第二条 本市的各类企业、个体工商户、民办非企业单位、国家机关、社会团体及事业单位应当为与之建立劳动关系的职工或者雇工参加工伤保险，缴纳工伤保险费。属于财政核拨的事业单位、民间非营利组织仍执行原工伤保险政策和规定；不属于财政核拨的事业单位、民间非营利组织按照国家规定参加工伤保险，缴纳工伤保险费(上述单位以下统称“用人单位”，上述职工、雇工以下统称“职工”)。

用人单位聘用的离退休人员或者超过法定退休年龄的人员(延缴养老保险的在职职工除外)不属于本规定所称职工的范围。

第三条 工伤保险费根据一、二、三类行业的工伤风险程度分别按上年度用人单位职工工资总额的0．5％、1．0％、1．5％的比例征集。具体行业基准缴费费率划档办法按《广州市工伤保险行业基准费率表》(附后)执行。市劳动保障部门可根据工伤事故发生频率和程度，以及基金的收支情况会同市财政部门对缴费费率的具体标准作适当调整。

第四条 根据用人单位安全生产、工伤预防状况和工伤事故发生率等对用人单位在行业缴费费率的基础上实行浮动费率和奖励率制度。具体标准由市劳动保障部门会同市财政、卫生、安监部门根据工伤事故发生率、职业病危害程度等因素确定，以后由市社会保险经办机构(下称社保经办机构)根据用人单位工伤保险费使用等因素，一年进行一次浮动调整和奖励。

第五条 用人单位有下列行为之一的，应当补缴工伤保险费：

(一)少报职工人数，未给部分职工办理参保及缴纳工伤保险费的；

(二)未按时或未足额缴纳工伤保险费的。

未参加工伤保险的职工发生工伤或者职工在用人单位欠缴工伤保险费期间发生工伤的，由用人单位按照《工伤保险条例》和《广东省工伤保险条例》及本规定的工伤保险待遇项目、标准向工伤职工支付费用。

参保单位未按时缴纳工伤保险费，其职工在参保单位欠缴前发生工伤的，欠缴期间的工伤保险待遇由用人单位支付；参保单位在3个月内为全体欠缴职工办理补缴的，由工伤保险基金予以补支工伤职工的有关工伤保险待遇。

第六条 职工发生事故伤害或者被诊断、鉴定为职业病，用人单位应当在24小时内通知市、区(县级市)劳动保障部门，并自事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起30日内，向劳动保障部门提出工伤认定申请，并提交下列材料：

(一)工伤认定申请表；

(二)劳动合同或者存在劳动关系的有效证明；

(三)医疗机构出具的受伤害时首次医疗诊断证明书或者职业病诊断证明书(或者职业病诊断鉴定书)；

(四)职工本人身份证明；

(五)其他相关证明材料。

第七条 职工或者其直系亲属认为是工伤，用人单位认为不是工伤的，用人单位应当承担举证责任，并在劳动保障部门规定的时限内提交证据。

第八条 广州市劳动能力鉴定委员会(下称市劳鉴会)开展下列业务：

(一)工伤停工留薪期(又称工伤医疗期或工伤医疗终结期，下同)的确认；

(二)伤病情相对稳定状态的确认；

(三)劳动能力障碍程度和生活自理障碍程度的等级鉴定；

(四)工伤康复对象和配置辅助器具的确认；

(五)旧伤复发的确认；

(六)伤情与病情关联性的技术性意见；

(七)工伤职工供养亲属的劳动能力障碍程度等级鉴定；

(八)其他受委托进行的劳动能力鉴定。

第九条 参保单位的工伤职工应当在与社保经办机构签订服务协议的医疗机构(下称协议医疗机构)就医，情况紧急时可以先到就近的医疗机构急救，经市劳鉴会确认伤情相对稳定后应即转协议医疗机构继续治疗。对伤情相对稳定仍不转送协议医疗机构的，工伤保险基金不予支付工伤职工伤情相对稳定后的医疗费用。

第十条 工伤职工在停工留薪期内，经市劳鉴会确认需要护理的，由用人单位以上年度本市单位职工月平均工资为计发基数的一定比例按月计发医疗护理费。其标准根据工伤职工对进食、翻身、大小便、穿衣和洗漱、自主行动五项护理依赖程度区分确定：五项均需护理者为一级，按60％计发；四项均需护理者为二级，按50％计发；三项均需护理者为三级，按40％计发；一至二项需要护理者为四级，按30％计发。

第十一条 在本市实行工伤保险统筹(即1993年8月1日，下同)前，因工负伤或者首次确诊为职业病的具有本市城镇常住户籍的国有和集体所有制单位在职职工或退休人员，原工伤伤情或者职业病病情发生变化，经市劳鉴会鉴定后经市劳动保障部门确认的，在工伤医疗期内发生的医疗费，符合工伤保险规定的，由工伤保险基金支付。

第十二条 在本市实行工伤保险统筹后，用人单位已参加工伤保险的因工负伤或者首次确诊为职业病的具有本市城镇常住户籍的国有和集体所有制单位在职职工或退休人员，原工伤伤情或者职业病病情发生变化，经市劳鉴会鉴定确认，继续享受工伤医疗和停工留薪期待遇，并按规定由工伤保险基金支付1日伤复发期间符合工伤保险规定的医疗费。

第十三条 职工于《工伤保险条例》实施前因工伤残或者患职业病而被评定为五级至十级伤残的，用人单位按《广东省工伤保险条例》第二十九条与其解除或者终止劳动关系的，由用人单位支付一次性工伤医疗补助金和伤残就业补助金，并终结工伤保险关系。上述两项待遇按工伤职工因工作遭受事故伤害或者患职业病前12个月平均工资为基数计发。

第十四条 一级至四级伤残职工与原单位保留劳动关系，退出工作岗位后，其所在单位依法破产、关闭时，应当办理退休手续，停发伤残津贴，享受基本养老保险待遇。核定基本养老金时，工伤职工基本养老金低于伤残津贴的差额部分由工伤保险基金补足。

第十五条 因工伤残造成本人工资降低时，由所在单位发给在职伤残补助金，标准为本人工资降低部分的80％，本人技能提高而晋升工资时，在职伤残补助金予以保留。

第十六条 职工退休后确诊为职业病并经劳动保障部门认定为工伤的，被评定为一级至十级伤残的，经市劳鉴会鉴定属旧病复发，所发生的医疗费，符合工伤保险规定， 由工伤保险基金支付；被评定为一级至四级伤残后死亡的，其供养亲属应当享受除一次性工亡补助金以外的工伤保险待遇。

第十七条 本市实行工伤保险统筹前因工负伤或者患职业病，工伤保险统筹后参加工伤保险，且尚未终结工伤保险关系，也没有领取一次性工伤医疗补助金和伤残就业补助金的职工和退休人员，现病情加重并被评定为一级至四级伤残的，自本规定生效的次月起，按下列办法处理：

(一)已办理残疾退休手续并领取退休待遇的，按照《广东省工伤保险条例》的规定调整为工伤伤残津贴待遇。工伤伤残津贴待遇高于退休待遇的，由工伤保险基金补足；工伤伤残津贴待遇低于退休待遇的，退休待遇不变；

(二)尚未办理残疾退休手续的，按照《广东省工伤保险条例》第二十六条第一款第(二)项的规定执行。由工伤保险基金支付。

第十八条 本市实行工伤保险统筹后因工负伤或者患职业病的本市城镇常住户籍职工，重新就业并参加工伤保险，伤(病)情加重后被评定为一级至四级伤残的，按照《广东省工伤保险条例》第二十六条第一款第(二)项规定执行。

第十九条 本市实行工伤保险统筹前因工负伤或者患职业病并已经市劳鉴会鉴定为一级至四级伤残、现确需生活护理依赖的工伤职工及社会化管理工伤人员，可按市劳鉴会鉴定确认的护理依赖程度等级，按照《广东省工伤保险条例》第二十四条和本规定第十条执行。

第二十条 本市城镇常住户籍的职工因工伤残退休而易地安置后，应当每年六月份和十二月份向社保经办机构提供由用人单位或者居住地户籍管理部门出具的生存证明，作为继续发给工伤伤残津贴的依据。

第二十一条 申请供养亲属抚恤金待遇的，应当向社保经办机构提交被供养人户口簿、居民身份证、工伤职工工资证明以及街道办事处、乡(镇)人民政府出具的被供养人经济状况证明。

有下列情况之一的，还应当分别提交相应材料：

(一)被供养人属于孤寡老人、孤儿的，提交街道办事处、乡(镇)人民政府出具的证明；

(二)被供养人属于养父母、养子女的，提交公证书；

(三)被供养人完全丧失劳动能力的，提交市劳鉴会的劳动能力鉴定结论。

第二十二条 非本市城镇常住户籍的因工死亡职工，其供养亲属书面申请要求一次性领取供养亲属抚恤金的，由社保经办机构按下列办法一次性计发，并终止工伤保险关系：

(一)职工供养亲属范围按2003年劳动保障部令第18号《因工死亡职工供养亲属范围规定》(下称《供养范围》)执行；

(二)按因工死亡职工本人工资以下列标准一次性计发：配偶每月40％，其他供养亲属每人每月30％，孤寡老人或者孤儿每人每月在上述标准的基础上增加10％。核定的各供养亲属的抚恤金之和不应高于因工死亡职工生前的工资；

(三)因工死亡职工的供养亲属为父母(含祖父母、外祖父母)的，从《供养范围》规定的年龄条件(即男年满60周岁，女年满55周岁)起，计算至73周岁，但计发年限最高不超过13年，最低不少于10年；

(四)因工死亡职工的供养亲属为子女(含孙子女、外孙子女)的，供养年龄计算至18周岁。不符合计划生育条件所生育的子女不能作为因工死亡职工的供养亲属；

(五)因工死亡职工配偶男年满60周岁，女年满55周岁，且无固定收入；或被鉴定确认为完全丧失劳动能力的，按本条(二)、(三)项规定的标准和年限计算；

(六)对有劳动能力成年兄弟姐妹的因工死亡职工，其供养亲属确定为父或母一人和子女；对属于独生子女的因工死亡职工，其供养亲属确定为父母和子女(总人数最多为3人)。

第二十三条 在职工因工致伤且伤情危重、因工死亡善后处理期间，单位负责重伤职工的一名直系亲属，因工死亡职工父母、配偶、一名子女和一至二名兄弟姐妹的交通费、食宿费和歇工工资。交通费、食宿费，按本市、县级市国家机关一般工作人员的出差标准计算，凭据支付；歇工工资按因工死亡职工本人日子均工资为基数计发。支付时间从职工伤(亡)之日起不超过10天。其它亲属各项费用自理。

第二十四条 职工因工死亡，按上年度本市单位职工月平均工资的60个月计发一次性工亡补助金。

第二十五条 已经参加工伤保险的用人单位依法关闭、破产的，其一级至四级伤残的工伤职工、已退休的工伤人员，可以纳入社会化管理。纳入社会化管理的一级至四级伤残的工伤职工、已退休的工伤人员由其户籍所在地或者常年居住地的社会化管理服务机构负责办理工伤保险待遇手续。

用人单位依法破产、关闭的，其工伤职工的住院伙食补助费，由用人单位与工伤职工协商确定补助金额并一次性支付。

第二十六条 《工伤保险条例》实施前发生的工伤事故，已由单位办理了长期支付待遇的工伤人员，仍按原办法管理；由已参加工伤保险的用人单位负责的供养亲属抚恤金，从本规定施行之日起，改由社保经办机构按《工伤保险条例》和《广东省工伤保险条例》规定的标准和支付渠道发放。

第二十七条 本规定自发布之日起施行，有效期为5年。