许昌市人民政府关于印发许昌市土地节约集约利用实施办法的通知

上一篇: 关于进一步规范水运工程招标投标活动的若干意见
下一篇: 进出口许可证证书管理规定

农村征地社会矛盾与法律监管对策研究

闫凤翥


【内容摘要】
　　农村征地社会矛盾是新时期农村出现的新的、特有的社会矛盾。征地社会矛盾是指因政府实施征收土地行政行为产生的以土地人身依附关系衍生的征收土地收益分配社会矛盾法律关系的总称。征地社会矛盾产生的原因主要是立法不健全、执法不严格、行政法律监管不到位、司法审查薄弱、滥用村民自治权等。为避免因征地导致的农村新的社会矛盾发生，必须大力完善有关征地、土地收益分配、农村集体经济组织成员管理法律、法规建设；明确各级政府行政监督、管理职责；强化司法审查作用，改变对行政行为、村民自治行为司法审查观念；明确村民自治权范围、村民自治权行政、司法审查途径等。
　　【关键词】农村征地 社会矛盾 法律监管 解决策略
　　【正 文】80年代前，农村社会矛盾主要是生产队年度结算分配产生的分粮矛盾；80年代至20世纪末农村社会矛盾主要是乡村统筹提留引发的再分配矛盾；进入21世纪以后农村大量土地被征收，2006年全面免除农业税及乡村统筹，国家实行粮食补贴政策，农村社会矛盾演变为征地社会矛盾。计划经济向市场经济转轨时期，因征收土地引发的大量严重的农村社会矛盾，被胡锦涛总书记认为是构建和谐社会必须解决的三大热点问题之一。所以，建立以科学发展观为基本指导思想的征收土地、征地收益分配法律制度是解决农村征地社会矛盾、促进农村和谐发展的基本途径。明确各级政府行政监督、管理职责是解决农村征地社会矛盾基本手段。强化司法审查作用，改变对行政行为、村民自治行为司法审查观念是解决农村征地社会矛盾的基本保障；明确村民自治权范围、村民自治权行政、司法审查途径是解决农村征地社会矛盾的基本方法。
　　近几年，政府及国土部门比较重视征地补偿足额到位的监督管理，对集体经济组织土地收益分配层次的法律监督和管理不太关注。缺少从维护农村社会和谐稳定的政治高度进行监管和研究。本文以笔者承办的大量农村征地社会矛盾实际案例为基础，着重从化解农村征地社会矛盾，创建农村和谐发展、维护农村社会稳定的高度，全面研究并提出解决农村征地社会矛盾问题的对策。
　　一、土地收益分配矛盾是农村征地社会矛盾的主要表现形式
　　土地收益分配是指农民集体经济组织依法经营管理本集体所有的土地或集体土地被依法征收所获得的收益，经集体成员大会民主决定，依法在本集体成员内部实行分配的行为。当前，土地收益分配矛盾主要表现为以下 类型。
　　（一）截留型土地收益分配矛盾
　　2009年7月因修建大广高速公路需要征收河北衡水市某村120亩耕地，征地补偿费标准为每亩28000元。村委会决定给被征地户每亩15000元，其余归集体统一使用，村民不同意村委会的分配方案，征地款一直没有落实。就在建设单位即将在该村被征收的土地上施工时，该村很多被征地农民自发的到即将施工的土地上静坐，阻止施工人员施工。农民认为补偿标准低于河北省政府规定的80%比例标准，要求村委会给予增加比例标准，遭到村委会拒绝，随后找到镇政府，当地镇政府答复：村委会每亩给15000元补偿合法，村民又找到市政府，市政府答复这属于村民自治范围，政府无权干预。承建单位向被征地农民说明高速指挥部已全部按河北省政府规定支付了全额征地补偿费时，农民根本不予理睬，一方面继续采取静坐的方式来向地方政府示威，表达自己的不满情绪，另一方面找律师代理维权。笔者接受委托后立即赶到现场，经过笔者的法律咨询后村民同意撤出现场恢复施工，经过笔者与政府等有关部门的沟通和建议未能奏效。于是，代理农民启动了行政监督申请程序，要求所在镇政府作出行政监督决定，责令村委会依据河北省政府2:8比例标准执行，为被征地户每亩增加5200元安置补助费。镇政府在接到申请后明确表示不予监督，随后将镇政府的不作为问题，行政复议至某县政府，该县政府认为不属于复议范围，仍不作为，又将某县政府复议至沧州市政府。在沧州市政府过问下，镇政府才出面监督，村委会同意按河北省政府文件规定执行2:8分成并补发了安置补助费。本案中高速公路建设单位所给予的征地补偿费符合河北省政府的规定，村委会以壮大集体经济为由擅自制定“土政策”截留被征土地农民的安置补助费，引发征地矛盾。该镇共7个村均存在该问题，被征土地农户均表示不同意村委会制定的“土政策”。这是一起典型的截留型征地收益分配矛盾。
　　（二）克扣型土地收益分配矛盾
　　在征地补偿款从上级政府经过乡镇政府再到村委会，然后再从村委会发到农户手中，一级一级的转汇。有的被县级部门克扣，有的被乡镇政府克扣、有的被村委会克扣，甚至有的还存在贪污、挪用的违法犯罪现象。实践中主要表现有两种：一种是擅自降低补偿倍数克扣补偿。例如，承德市某县政府就是通过与村委会签订协议方式，擅自将省政府批准的补偿30倍改为20倍。当地政府直接克扣了征地款10倍差额。应补偿15万元的补偿标准改为倍数为20倍后补偿降到10万元，由此引发村民上访长达7年。第二种是擅自降低产值标准克扣征地补偿款。例如：唐山某市征收的耕地属于菜地，但是按水浇地产值上报省政府，省政府按照水浇地1300元/亩产值标准30倍倍数标准批准征收。按照唐山市政府18号令规定的菜地产值标准是2000-2500元/亩，水浇地产值标准是1100-1300元/亩。两者相差元900-1200/亩，此次共征收79.18亩菜地，被克扣补偿2137860-2850480元。
　　（三）假借“村民自治”型土地收益分配矛盾
　　邯郸市某村，因城市建设需要被征收土地80亩，土地补偿费每亩2万元，安置补助费每亩8万元，是该村历次被征地补偿最高的一次，在补偿分配问题上农户之间产生意见分歧，没有被征到土地的户认为应按以前补偿标准发放，这些户占全村享有表决权人数的80%；被征到土地的户要求按本次补偿标准执行，占全村享有表决权的20%。于是，村党支部、村委会制定了民主决策方案，让全村有表决权的农民采用“村民自治”的办法，通过“民主”投票表决方式决定给予被征土地户安置费标准。显然，表决的结果是没有被征地户的意见占绝大多数，按照“少数服从多数”的民主原则，被征到土地的户每亩少分安置补助费3万元。被征到土地的户坚决不同意表决结果，引发群体性上访，上访得到的答复结论是：属于“村民自治”问题，政府、法院均无权干涉。
　　（四）分配权利缺失型征地收益分配矛盾
　　这类矛盾主要反映在村委会在确定土地补偿费分配对象的标准时随意限制或取消分配成员资格而引发矛盾。农村中有一群特殊身份的人员，如婚嫁女、入赘女婿、离婚或丧偶妇女其所生子女；交纳入户费的迁入人员；户口迁入县城人员；五保户收养的子女；大中专在校学生；服役的义务兵；超生的子女；服刑人员和刑满释放人员。村委会在制定土地补偿分配对象时常因这些问题发生矛盾。这些特殊人员情况不尽统一，是否属于村集体组织成员，是否具备土地补偿费分配主体资格没有一个可执行的界定政策或法律规定，村委会在确定分配对象时有的村就属于分配对象，有的村就不属于分配对象。张家口市某村在制定土地补偿分配对象时，将已经嫁出女，不论是否有无承包土地一律不享受土地补偿分配权，由于这个村属于县城，全村有120多姑娘出嫁后没有迁出户口，有的当年嫁给非农业家庭，由于两元户口体制无法迁出户口，有的嫁到县城外的村不愿意到农村生活就在县城租房或购房居住，有的还一直承包着耕地，有的虽然没有承包土地，但是按照家庭户口承担多年的“三提一统”费用，有的还取得了宅基地使用权，长期居住在村内。2008年6月有60多位出嫁女联名向当地乡政府反映该问题，但至今因村委会以其不属于集体成员为由拒绝分配土地补偿费，这些人到底是否属于该村集体组织成员？一是没有集体组织章程来规定成员资格的取得和丧失的规定；二是没有政府主管机关的裁决或确认机制；三是没有该类纠纷的司法救济途径。致使该类纠纷长期得不到有效化解，引发大量社会矛盾。
　　（五）分配方式不规范型征地收益分配矛盾
　　冀港律师事务所在2009年代理和咨询的河北省范围内的土地纠纷案件共计862件。分析结论是：征地补偿标准偏低的占54%，征地收益分配不合理占31%，征地程序不合法占12%，违法征占地占3%。考虑到所谓的补偿标准偏低往往是实际的土地补偿被提取一定比例的结果，广义上的征地收益分配不合理占案件比例肯定要高于31%。
　　在征地收益分配纠纷案件中归纳一下，基本有四种分配形式：一是按人口分配；二是按承包土地亩数分配；三是按人劳比例分配；四是按人地比例分配。由于众口难调，发放形式的选择不当，引发了不少矛盾，大规模的上访案件也不断增加。　　
　　为此，我们制作了“假如您觉得征地收益分配不公平，您选择哪种方式解决？”的调查问卷，参加问卷的有全省11个地市的农民共1893人。其中，选择与集体协商解决占8%，选择上访的比例占33%，超过了选择“与集体协商”这种解决方式25个百分点，选择通过法律途径的占14%，选择拒不交出承包地的45%，超过了选择“通过法律途径”解决方式29个百分点。我的结论是：征地收益分配形式多样性，容易引发征地社会矛盾。
　　（六）政策模糊型征地收益分配矛盾
　　2008年12月31日，河北省人民政府发布了《关于实行征地区片价的通知》（冀政〔2008〕132号）。该通知规定：“土地补偿费20％归集体经济组织，80％归被征地的土地使用权人或者按照家庭承包方式承包土地的农户；被征土地没有土地使用权人和集体经济组织未发包以及实行其他方式承包的土地，土地补偿费全部归集体经济组织，由村集体经济组织依法分配或者使用。”这里提出80%土地补偿费归被征土地的土地使用权人的概念就是一种政策模糊型矛盾诱因。大家都知道，国家征收土地补偿项目一共有四项：即土地补偿费、安置补助费、青苗及地上附着物补偿费、社保金补贴费。实行区片地价的应包括土地补偿费和安置补助费两项其称谓应为征地区片补偿价，但是该通知引用了“土地补偿费”概念。加之在没有区片地价前的2004年10月国务院解禁土地补偿费使用规定，准许农民对土地补偿费进行分配，分配比例同样是2:8的分配比例。这样，引起很多被征地户向政府讨取安置补助费，地方干部又对土地法律理解不清，简单答复“都有了”导致征地收益分配矛盾的大量不必要的发生。更重要的是将“土地使用权人”列入分配主体更加造成模糊型征地收益分配矛盾，农村以家庭为单位的承包土地体制已经建立30年了，土地承包权人是农村集体成员，依据《土地管理法》规定属于被安置的农业人口才能有权获得安置补助，才是征地收益分配的主体。农村土地使用权人主体不一定是被安置的农业人口、更不一定是征地收益分配的主体。目前，被征土地使用权人有以下几种主体，一是家庭土地承包户，该主体作为分配主体毫无问题，本条中与土地使用权人已经并列规定，显然，不包括家庭承包户主体；二是土地流转后的耕种人是法律意义上的土地使用权人，该类主体显然不能直接确定为征地收益分配的主体。但是现实农村土地承包活动中，这类主体已经存在并随着流转的发展不断增加。在征地收益分配过程中这类主体，依据该规定提出分配要求引发征地收益分配矛盾。三是集体建设用地使用权人一部分是农户宅基地，还有一部分集体建设用地已经租赁给企业或个人使用，这些人或企业显然是法律意义上的土地使用权人，当一家企业占地被征收，如果提出参与该企业被征土地的收益分配，依据该条规定就应支付给区片地价的80%。当然农民肯定不同意于是双方发生分配矛盾在所难免。2009年我所就接受邢台一家企业要求分配地价的民事诉讼代理，我们代理村委会，在一审败诉，二审才撤销一审判决，驳回了企业诉讼请求。可见，该类主体也是征地收益分配矛盾的主体。四是集体养殖用地、林地的养殖户和种植户，村里将一些鱼塘、沟池、荒坡承包给有特长的农户进行植树、养鱼、养猪等，这些农户同样是土地使用权人，当所使用的土地被征收时，依据该条向村委会主张分配权利必然引发征地收益分配矛盾。
　　因此，制定政策不能概念模糊，一定要严谨否则就是矛盾的隐患。这里建议河北省政府立即修改一下。
　　二、农村征地社会矛盾的主要成因
　　（一）立法不健全造成监管缺位
　　第一，立法的指导思想存在偏差。其中，主要表现为对农村征地引发矛盾认识上的偏差，片面认为农民不配合政府征收土地就是破坏和谐，农民找律师维权就是不稳定。只重视处置农民阻工、群体性上访的立法，而忽视了如何让农民有畅通的救济途径、各部门职责严谨的接待调解农民的诉求立法；只重视政府及相关部门权力大小的分配，忽视了政府及相关部门如何避免征地矛盾发生问责的分配；只重视村委会配合政府工作政策规定，忽视了政府如配监督村委会落实法律法规的政策规定；只重视补偿款到位，忽视了到位后的分配监管。
　　第二，法律空白严重影响分配的合理性。例如，对农村集体土地被征用后，在确定土地补偿费在村集体与承包农民之间分配比例时，我国法律没有规定统一的标准，我省也没有及时制定指导性意见。这就让村集体在提取比例时出现无法可依的现象。又如，在确定分配对象时没有统一的标准，集体经济组织没有统一的章程，如何确定本集体组织成员资格无法可依。这使征地收益分配活动容易出现很大的混乱。
　　（二）村民自治超越法律范围监管不力
　　第一，很多农民不能摆脱传统不良观念的束缚，对享有分配权的妇女或其他家庭成员的权利进行剥夺。他们认为“嫁出去的姑娘，就等于泼出去的水”，所以就不能再回家参与分配。以此观念的分配方案不能得到有效的监督和撤销，让其肆意泛滥，已经成为矛盾的主流。
　　第二，一些村委会法律意识比较淡泊。在遇到分配对象如何确定时，村委会故意制定与法律相悖的村规民约，侵犯部分村民的合法权益，助长了少数村干部独断专行的作风。村民要求政府监督往往被拒绝，法院无法可依进行监督。
　　第三，部分农民在遇到征地收益分配不公时，喜欢采取堵路、堵工的方式表达不满，还有的进行威胁，甚至实施武斗。
　　三、完善土地收益分配法制建设是当务之急
　　为了尽可能减少征地补偿分配引发的矛盾，就必须大力完善征地收益分配法制建设，分别在立法、执法、司法和守法等环节做出相应的努力。
　　（一）健全征地收益分配立法
　　我国在征地收益分配方面处于立法空状态。因此，省级立法是填补法律法规空白的有效手段，应结合我省省情抓紧制定地方性法规和规章。
　　第一，制定我省农村集体经济组织章程立法。
农村集体经济组织是土地所有权的代表，是物权法中非常重要的法律主体。应尽快制定农村集体经济组织章程，明确规定集体性质、土地所有权范围、承包土地管理、成员资格的取得和丧失、成员的权利和义务。
　　土地所有权蕴涵的经济利益涉及到国家、集体和个人。对土地集体所有制性质是“共同共有”还是“按份所有”，应该作明确的规定。因为这关系到农民、村组以及村经济组织的法律地位和利益分割，这样才可以让村集体在征地收益分配时做到有法可依，减少村民与集体之间的矛盾。
　　第二，制定我省征地收益分配方式规章。目前法律法规对征地补偿发放方式没有统一的规定，实践中的方式多种多样，有的比较合理，有的就不怎么合理。法律的规定应该让农民能够有充足的资金及时进行再生产或用于其他方面，让农民从生活上得到保障，在心理上得到稳定。明确分配方式、程序、救济途径等是化解征地收益分配矛盾的最有效方法。
　　第三，对几类特殊分配主体的收益分配权作统一的规章规定。第一类是在校就读的大中专学生。他们在校期间或未就业前应该享有与原户籍所在地村民同等的待遇，参与村里的征地补偿分配。第二类是农业户口的在服役的义务兵。在部队服役的义务兵应享与有村民同等的待遇。要让他们安心为国效力，就一定要严格保护他们的合法分配权利。第三类是服刑人员。他们的合法分配权利不应被剥夺，而应该得到保障。这样就可以使他们在刑满释放后有足够的资金从事生产。第四类是妇女和儿童，这些人均属弱势群体，在征地收益分配中往往被侵害，应立法加以规定。
　　（四）严格征地收益分配执法是长效之法
　　第一，各级政府（主要是区县和乡镇两级政府）要严格执法。一要严格履行对村委会的法律监督只能，纠正村委会超越法律的所谓村民自治行为。严格执行《中华人民共和国土地管理法》的规定，各级政府严禁有关部门截留土地补偿费，切实按照标准发放征地补偿费，保证失地农民能够得到足额的补偿。
　　第二，村委会要严格执法。村委会应该依法制定村规民约。这是妥善解决征地补偿费分配纠纷的一项重要措施。还要禁止村委会实施名为借款、实为分配的行为。为了使村委会人员能够按法律法规执行征地补偿费的分配，还必须加强对分配情况进行监督。此外，他们还应该树立正确的法律价值观念，因为任何法律都可能会与社会经济，政治和文化等出现不适应，不协调，或出现漏洞。正确的法律价值观念有利于法律的正确执行，确保正当的利益得以实现。
　　（五）加强征地收益分配司法救济和合法审查
　　第一，加强司法的独立性。只有司法的独立得到保障，才能更好地让司法机关在处理相关问题时能够以更加公正的态度进行审查。在此基础上，才能以公平的原则去处理村民与政府或村委会在征地补偿分配问题上的纠纷。这样才能让农民都有一种可以通过司法途径解决分配纠纷问题的信心。
　　第二、加强上级司法机关对下级司法机关的监督。进入法院的土地补偿分配纠纷一般都是相当复杂的纠纷。在各种因素的作用下，基层法院对于纠纷的审判，时常出现这样那样的问题，特别是审判不公的问题。为此，我国的诉讼法设立了上级司法机关对下级司法机关的监督制度，在强大的上级监督下，基层法院对于土地补偿分配纠纷的处理，就有较大的可能避免不公正的判决。
湖北省人民政府


省人民政府关于印发湖北省信访事项复查复核办法的通知



　　各市、州、县人民政府，省政府各部门：

　　现将《湖北省信访事项复查复核办法》印发给你们，请结合工作实际，认真贯彻执行。




　　2011年10月9日



　　湖北省信访事项复查复核办法

　　第一章总则

　　第一条为了规范行政机关信访事项复查复核工作，保护信访人的合法权益，保障和监督行政机关依法行政，维护信访秩序，根据国务院《信访条例》和《湖北省信访条例》，结合本省实际，制定本办法。

　　第二条本办法所称复查复核，是指信访人对本省行政机关行政职权范围内作出的信访事项处理、复查意见不服，可以自收到书面答复之日起30日内向原处理、复查机关的上一级行政机关申请复查、复核，上一级行政机关受理并作出复查、复核意见的活动。

　　第三条信访事项复查复核（以下简称复查复核）工作应当坚持属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则。

　　第四条依法履行复查复核职责的行政机关是复查复核机关。

　　县级以上人民政府应当成立复查复核委员会。复查复核委员会下设办公室，负责本级人民政府复查复核的日常工作，与本级信访工作机构合署办公。

　　县级以上人民政府工作部门应根据工作需要，指定本部门承担复查复核日常工作的机构。

　　第五条复查复核机关负责复查复核工作的机构（以下简称复查复核机构）具体办理复查复核事项，履行下列职责：

　　（一）受理复查、复核申请；

　　（二）向有关组织和人员调查取证，查阅文件、资料以及举行听证会；

　　（三）审查原处理、复查意见是否合法与适当，拟订复查、复核意见；

　　（四）督促复查、复核意见的履行；

　　（五）指导、监督和检查下级复查复核机关的复查复核工作；

　　（六）负责信访终结方面的工作；

　　（七）承办其他事项。

　　第六条各级复查复核机关应当配备复查复核工作人员，保证复查复核工作任务的顺利完成。

　　第七条复查复核机关及其工作人员应当恪尽职守、秉公办事，查明事实、分清责任，宣传法制、教育疏导，及时妥善处理，不得推诿、敷衍、拖延。

　　第八条复查复核机构受理复查复核申请，不得向申请人收取任何费用。复查复核所需经费列入本机关的行政经费，由本级财政予以保障。

　　第二章复查复核范围

　　第九条信访人对下列组织、人员的职务行为提出信访事项，且不服有权处理、复查的行政机关书面处理、复查意见的，可以申请复查、复核：

　　（一）行政机关及其工作人员；

　　（二）法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员；

　　（三）提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员；

　　（四）社会团体或其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员；

　　（五）村民委员会、居民委员会及其成员。

　　第十条下列事项不属于申请复查复核的范围：

　　（一）依法应当或已经通过诉讼、仲裁、行政复议、行政监察等法定途径解决的；

　　（二）各级人民代表大会及县级以上各级人民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围内的；

　　（三）不属于本省行政机关行政职权范围内的；

　　（四）正在处理或已经终结的；

　　（五）申请的内容与原处理、复查事项不一致的；

　　（六）涉及国家安全、国防和外交事务的；

　　（七）不服行政机关作出抽象行政行为的；

　　（八）已超过复查复核法定申请期限的；

　　（九）其他不属于申请复查复核范围的。

　　第三章复查复核申请

　　第十一条依照本办法的规定申请复查复核的信访人是申请人，原处理、复查机关是被申请人。

　　第十二条申请复查复核应当符合下列条件：

　　（一）申请人必须是不服原书面处理、复查意见，且与申请复查、复核的信访事项具有法律上利害关系的信访人；

　　（二）有具体的复查复核请求和事实依据，且请求的范围不得超出原处理、复查事项的范围；

　　（三）自收到处理、复查意见书之日起30日内提出；

　　（四）属于复查复核的范围，且属于接受申请机关的职权范围。

　　申请人在复查复核申请中提出新的信访事项，应当告知其向有权处理的行政机关另行提出。

　　第十三条申请人申请复查复核应当提交书面申请书、原处理（复查）意见书、身份证明及相关证据、依据等材料，书面申请书应载明下列事项：

　　（一）申请人的基本情况和被申请人的名称；

　　（二）具体的复查复核请求；

　　（三）主要事实和理由；

　　（四）申请人的签名或者盖章；

　　（五）申请的日期。

　　第十四条申请人应当按照下列规定，向有关行政机关提出复查复核申请：

　　（一）被申请人是人民政府的，应向其上一级人民政府提出；

　　（二）被申请人是县级以上人民政府工作部门的，应向上一级主管部门或同级人民政府提出；

　　（三）被申请人是实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的，应向其上一级主管部门提出；

　　（四）被申请人是法律、法规授权的组织的，应向直接管理该组织的人民政府或人民政府工作部门提出；

　　（五）对两个以上行政机关以共同的名义作出的处理、复查意见不服的，应向其共同上一级行政机关提出；

　　（六）被申请人是县级以上人民政府依法设立的派出机关的，应向设立该派出机关的人民政府提出；

　　（七）被申请人是省人民政府工作部门的，向省人民政府提出；

　　（八）被申请人撤销的，应向继续行使其职权的行政机关的上一级行政机关提出，对没有继续行使其职权的行政机关的，应向决定撤销该被申请人的行政机关提出。

　　县级以上人民政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规规定以自己的名义作出处理、复查意见的，应向设立该派出机构的部门提出。

　　第十五条信访人对信访事项的处理、复查意见不服，不按规定提出复查复核申请或放弃复查复核权利，仍然以同一事实和理由重复或者越级信访的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不予受理。

　　第四章复查复核受理

　　第十六条复查复核机关收到复查复核申请，应当予以登记，并在5日内分别按下列方式处理：

　　（一）对符合受理条件，并属于本机关职责范围的，应当受理，并书面告知申请人，同时向被申请人送达答复通知书和申请书副本；

　　（二）对不符合受理条件的，不予受理，并书面告知申请人不予受理的理由。

　　第十七条两个行政机关有权受理同一复查复核申请时，先收到申请的行政机关应当受理，不得推诿，并及时告知另一有权受理的行政机关；受理有争议的，由其共同的上一级行政机关决定受理机关。

　　第十八条被申请人应当自收到答复通知书之日起10日内，提出书面答复，并提交作出处理、复查意见的证据、依据和其他相关材料。

　　第五章复查复核办理

　　第十九条办理复查复核事项，应当听取申请人陈述事实和理由，要求被申请人、有关组织和人员说明情况；必要时可以调查取证。

　　第二十条复查复核工作人员调查取证时，可以查阅、复制、调取有关文件和资料，向有关人员询问。被调查单位和人员应当积极配合，不得拒绝或者阻挠。

　　调查取证时，复查复核工作人员不得少于2人，并应当向被调查单位和人员出示证件表明身份。

　　复查复核工作人员对于调查中涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私的，应当保密。

　　第二十一条对重大、复杂、疑难的信访事项，可以采取听证的方式办理或组织专家审查论证。

　　第二十二条复查复核机构可以组织申请人与被申请人进行调解。

　　调解达成书面协议的，告知申请人信访程序终结。

　　调解未能达成书面协议的，复查复核机关应当及时作出复查复核意见。

　　第二十三条申请人在复查复核意见作出前自愿撤回复查复核申请的，经说明理由，可以撤回；申请人撤回申请的，信访程序终结，不得再以同一事实和理由提出申请，但是申请人能够证明撤回申请违背其真实意愿的除外。

　　第二十四条复查复核机关经过审查，原处理、复查意见认定事实清楚、适用依据正确、程序合法、内容适当的，决定维持。

　　原处理、复查意见有下列情形之一的，决定变更或者撤销：

　　（一）主要事实不清、证据不足的；

　　（二）适用法律政策依据错误的；

　　（三）违反法定程序的；

　　（四）超越或者滥用职权的；

　　（五）明显不当的。

　　被申请人未依照本办法第十八条的规定提出书面答复、提交作出处理（复查）意见的证据、依据和其他有关材料的，视为该处理、复查意见没有证据、依据，决定撤销。

　　决定撤销的，被申请人或者有关行政机关应在30日内重新作出处理、复查意见。

　　第二十五条复查复核机关应当自收到复查复核申请之日起30日内作出复查复核意见，制作复查复核意见书，并加盖行政机关印章或复查复核专用章。

　　复查复核期间，不停止原处理、复查意见的执行。

　　复查复核意见书应当包括申请人和被申请人名称、复查复核机关、申请人具体请求和被申请人答复、查明的事实及法律政策依据、复查复核意见。复查意见书应告知申请人申请复核的权利，复核意见书应告知申请人复核意见为信访终结意见。

　　复查复核意见书送达申请人和被申请人，抄送有关行政机关和工作部门。

　　信访人对依法终结的信访事项不服，仍然以同一事实和理由进行信访的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。

　　第二十六条复查复核有关文书资料应及时整理、立卷、归档。

　　第六章指导和监督

　　第二十七条各级人民政府的信访工作机构或者有关工作部门应当将信访事项处理、复查、复核信息录入全国信访信息系统，实现信息资源共享。

　　第二十八条对已依法终结信访事项实行备案管理，备案要求按有关规定执行。

　　第二十九条县级以上各级人民政府应当加强对所属工作部门和下级人民政府复查复核工作的监督、检查和指导，建立健全复查复核工作责任制，将复查复核工作纳入本级人民政府信访工作目标管理考核。上级行政机关按照职责权限对下级复查复核工作进行督促、指导和业务培训。

　　第三十条行政机关有下列情形之一的，由上级行政机关责令限期改正，并给予通报批评；造成严重后果的，应依法依纪追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员的责任：

　　（一）推诿、拖延办理复查复核事项的；

　　（二）违反规定作出或者不作出复查复核意见的；

　　（三）拒不执行复查复核意见的；

　　（四）无正当理由不采纳信访工作改进建议的。

　　第三十一条信访人对已终结的信访事项不服，仍然以同一事实和理由信访的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝导、批评、教育；违反法律法规的，依法处理。

　　第七章附则

　　第三十二条本办法自发布之日起施行。