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中小企业信用担保的问题及对策

　　　　　 　 冯兴吾　李冰　刘金海


内容摘要：以信用担保为中介的中小企业信用担保机构主要发展和成熟于欧美、日本等国家。20世纪90年代以来，我国各地迅速涌现各有特色的中小企业信用担保机构，创造了一定效益，但由于多种原因，也制约着其本身的进一步发展。本文重点分析了中小企业信用担保机构目前存在的重要问题，结合实际提出了建立在保项目的预警系统，健全审保偿分离制度，完善反担保措施，实行风险分但、资金补偿、建立和健全中小企业信用担保体系等对策。
关键词：中小企业　担保　问题　对策

　　目前，我国中小企业已超过800万家，占企业总数的99％。中小工业企业在全国工业总产值和实现利税中的比重已分别达到60％和40％，其提供的就业岗位更占到全国城镇就业总数的75％，中小企业在国民经济中已起到举足轻重的作用。信用担保在经济活动中引导社会资金特别是银行信贷资金向中小企业倾斜，为合理配置社会资源发挥了重要作用。我国中小企业信用担保虽起步较晚，但发展较快，已成为一个新兴的行业。央行有关资料显示，截止到2002年9月末，国有独资银行对中小企业的贷款余额为3.7万亿元，占各项贷款余额的53％。但由于立法相对滞后等原因的制约，中小企业信用担保业还未能得到健康有序的发展。本文拟从我国中小企业信用担保存在的主要问题，提出风险防范对策，以促进担保业走上健康发展的轨道。
　　一、中小企业信用担保存在的问题
　　1、规模较小、出资分散、风险增大。地方政府按县区设立担保基金，决定了担保机构的小规模和大数量。有的基金只有几百万，大部分企业互助基金规模较小，很难得到银行的信任。如2002年9月11日正式注册的宣城市中小企业信用担保公司是宣城市国诚投资有限公司投资设立的，隶属于市政府，归市经贸委管理，市财政局监督，首期注册资金也只有人民币600万元。2000年7月，全国各地建立的担保机构有200家，但至2001年7月，担保机构已膨胀到800余家，且机构数量还在加速扩张，机构数量如此超常、无序地增长，其背后必然隐藏着巨大的风险。
　　2、资金来源的单一。大部分中小企业信用担保公司以政府财政资金为主，只有少数地区设有民营担保公司。由于中小企业量大面广，而且需求是多种多样的，政府出资的政策性担保远远满足不了中小企业担保的需要。而且地方财政担保基金大部分是一次性注入，规模又小，缺乏资金补偿机制。现在许多地区银行不愿意为中小企业提供贷款，其中一个重要的原因就是担保规模较小，没有补偿机制。
　　3、政府不适当干预和政策的不连续。我国目前的中小企业信用担保机构是在各级政府的直接支持下建立的，如果政府行为得不到制约，政府就可能会以出资人身份不适当干预担保业务活动，信用担保就会重蹈政府干预贷款的覆辙，出现各种形式的指令性担保。虽然政府提出要减少行政干预，实行公司化运作，但是领导说了算、领导定项目造成呆坏帐的现象还广泛存在。另一方面，信用担保机构又离不开政府的支持，尤其是资金上的支持。如果政府对中小企业的政策发生调整，或者减少对担保机构的资金注入，担保机构就难以为存。
　　4、缺乏一定水准的专业队伍，尤其是既懂经济、又懂法律的复合型人才。由于近年来的盲目扩张，担保机构缺乏一定水准的专业队伍，不少地方政府出资的担保机构可以说是政府官员从事担保，很难说了解担保业务。而担保品种的设计和开发、担保风险的控制都是依靠专业技术、专家队伍和经验来实现的。目前专业知识和经验的匮乏，严重制约着中国担保业的发展。有些担保机构由于管理人员缺乏风险意识和识别、控制风险的有效手段，已出现因代偿过多，无法履行保证责任，进入清算破产程序等严重后果。
　　5、中小企业信用观念淡薄，诚信意识差。我国中小企业面广量大，虽然不乏信用优良的企业，但从整体而言，由于整个社会信用问题没有得到根本改善，对借款人或被担保人缺乏严格的监督制约机制和惩罚制度。有的中小企业管理混乱，会计制度不规范；有的缺乏偿债意愿；有的采取非正当手续“逃、废、甩、赖”债务。
　　6、银行和中小企业信用担保机构的权利与义务不对等。在担保风险的分担上，协作银行往往只享受权利而不愿承担义务或少承担义务，即要求中小企业信用担保机构承担100％的风险；在保证方式选择上，协作银行则要求中小企业信用担保机构承担连带责任保证，中小企业信用担保机构处于被动地位；在税赋的承担上，中国人民银行虽然先后下发了《关于进一步改善中小企业金融服务的意见》、《关于加强和改进中小企业金融服务的指导意见》，也和国家税务总局联合下发了《关于中小企业信用担保、再担保机构免征营业税的通知》。但是，中小企业信用担保机构担保人民币100万的收益只是银行的10分之一，而风险却是银行的10倍。
　　7、缺乏对担保机构的法律规范。从国内担保业的法律环境看，全国人大常委会于1995年6月通过了《中华人民共和国担保法》，并于同年10月1日起生效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》也于2000年9月由最高人民法院审判委员会第1133次会议通过，于同年12月13日施行。但是《中华人民共和国担保法》的立法背景是为了解决企业间债务及保护银行的债权，立法的目的是为了保护债权人的利益，对担保人的权益保护显然不够。因此，对中小企业担保机构的法律地位、服务对象、支撑体系和运作规则必须有专门的法律、法规加以调整。虽然自中小企业信用担保试点以来，原国家经贸委和财政部发布了有关中小企业信用担保的管理办法，但是这些部门规章立法层次相对较低，效力有限，难以对担保业整体和该行业所涉及的社会关系进行全面规划和调整，难以为中小企业信用担保提供有效的政策支持和法律保护。
　　二、中小企业信用担保问题的对策
　　1、建立在保项目的风险预警系统。
　　建立以中小企业为主要对象，以信用记录、信用调查、信用评估、信用发布为主要内容的社会信用管理系统，强化中小企业信用观念，严惩失信行为，以贷款银行的贷款风险预警系统为基础，对在保项目进行跟踪监测，在动态中控制受保企业风险。
　　对中小企业信用担保机构预警的主要方法是，建立以“不良资产比例、资产流动性比例、盈亏状况、资本充足率、费率变动的状况、担保风险度的变化、内控完善程度以及市场风险水平”为核心的整套风险监测、预警指标体系。
　　中小企业信用担保机构风险预警指标体系具体指标有：
　　⑴、不良担保率超过一定比例，或不良担保率不降反升；
　　⑵、会员客户的担保余额超过该客户交纳补偿金放大信数的100％；
　　⑶、单个担保客户的担保余额超过中小企业信用担保机构的一定比例；
　　⑷、总负债与总成本的比例超过一定比例；
　　⑸、应收与未收担保费与担保费收入总额的比例超过一定比例；
　　⑹、经营效益急剧下滑或亏损增加。
　　2、设立保审委员会，建立健全审保偿分离制度。
　　中小企业信用担保机构设立保审委员会委员由5－9人组成，保审委员会设立主任一人，主任不享有赞成投票权，但拥有一票否决权，以增强担保业务操作的责任心。
　　中小企业审保偿程序是：第一，企业向银行申请贷款；第二，银行审查贷款要求，并将需要担保的企业申报担保机构。申请担保的企业应具备下列条件：经工商行政管理部门批准登记注册，独立核算，自负盈亏，具有法人资格；在国有商业银行或其他依法设立的金融机构开立帐户的中小企业；具有符合法定要求的注册资本金，必须的经营资本金，合法经营，资信程度良好，经营管理水平和经济效益较高；资产负债比例合理，有连续的盈利能力和偿债能力，并能按照规定提供有效可靠反担保措施的中小企业；第三，按照企业所在区域考核其资信；第四，担保机构进行综合平衡，决定是否给予担保、何种形式的担保、担保的比例。此程序是担保机构最关键的步骤。一般而言，公司受理担保项目后，即开展项目初审，初审主要内容包括：企业基本情况、项目基本情况、项目及后续产品的技术分析、企业财务状况、市场预测及销售分析、企业资金及还款来源、安全保证措施、基本风险度评估、其他需要说明的问题以及结论。初审过程中若发现企业出具虚假资料、重大经济决策失误、违法乱纪问题，或者因企业主动要求撤回担保申请时，可终止初审；若企业要求暂缓处理或不能提供某些重要资料等，可暂缓进行初审；第五，担保机构与贷款银行签订保证合同；第六，承担担保责任。
　　3、实行担保业务内部稽核制度。
　　英国A.H.Millichamp认为，内部稽核可以定义为：“企业内部为企业服务的，对控制系统和经营质量进行独立评估的一项功能。它客观地检查、评估和报告内部控制是否足够，以确保资源得到有效、适当、经济和高效的使用”。
　　中小企业信用担保机构稽核的范围，具体包括以下方面：
　　⑴、财务和经营信息的可靠性和完整性以及这类信息的辨别、衡量、分类和报告方法；
　　⑵、对经营和报告有重大影响之政策、计划、措施、法律和规定的各项保障制度，并判断中小企业信用担保机构是否遵守；
　　⑶、保护资产的办法，如有可能证明这些资产的存在；
　　⑷、评估资源使用的经济性和效益性；
　　⑸操作或程序是否与计划吻合，并确定其结果是否与原定目标一致。
　　4、采用反担保措施
　　一是要求受保企业提供反担保。《中华人民共和国担保法》第4条规定：“第三人为债务人向债权人提供担保时，可以要求债务人提供反担保。”反担保的方式既可以是债务人自己担保，也可以是其他人担保，反担保人必须是具有代为清偿能力的法人和组织。企业法人包括国有企业法人、集体所有制法人、三资企业法人和私营企业法人以及其他形式的股份制企业法人均以国家授予其经营管理的财产或以企业所有的财产承担担保责任，凡具备法人资格的联营组织，应以该企业经营管理的或所有的财产承担保证责任；由部分联营合同当事人同意而以联营企业法人名义作为保证人的，应先由联营法人承担保证责任，再由同意保证的联营合同当事人赔偿其他联营者因此遭受的损失。凡具备法人资格的农村集体经济组织作为反担保人，以其所有的、允许流通或转让的财产承担保证责任。
　　二是要受保企业提供反担保物。在设定反担保物时，应首先以存单及其他有价证券作质押。然后再以企业的厂房、机器设备作抵押。质押作为中小企业担保机构要求被担保方作为债务的反担保的一种方式，对促进资金融通和商品流通，保障交易安全和债权实现，稳定社会经济秩序具有重要意义。质物必须具有交换价值，并且具有可让与性。质物之所以作为质押法律关系的标的物，担保债权的实现，满足债权人的利益，就是因为质物具有交换价值，能够在市场中交易，在债务人不履行债务时，债权人即可从质物拍卖、变卖所得价款中优先受偿。
　　中小企业提供抵押物、质押物的范围，应依照《中华人民共和国担保法》的规定执行，并按法律规定办理有关手续。如用不动产抵押，抵押率按净值计算不超过70％；楼宇按揭抵押、抵押率（按楼价计算）不超过70％；用可转让动产抵押，抵押率（按净值计算）不超过50％；股权、债券、营运车牌质押、质押率（分别按投资额、债券面值、购入价计算）不超过70％；股票质押，质押率（按每股资产净值计算）不超过50％。
　　三是第三方提供担保。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》第2条规定：“反担保人可以是债务人，也可以是债务人以外的其他人。反担保方式可以是债务人提供的抵押或质押，也可以是其他人提供的保证、抵押或者质押。”
　　5、健全再担保制度，完善风险分散机制。
　　一是逐步建立全国和省级的再担保机构，对担保机构开展一般再担保和强制再担保业务，有效地分散担保风险。截止2001年底，全国30个省、自治区、直辖市的担保机构通过政府预算拨款、资产划拨、会员企业风险保证金、企业入股等方式共筹集担保资金70余亿元。按照10倍的放大信数和担保机构承担70％的贷款风险推算，预计可为中小企业提供人民币860亿元的信用担保借款，同时，又分散了担保机构的担保风险。
　　安徽省中小企业信用担保中心以再担保业务为主，除了自己直接从事少量担保业务以外，有选择地与市一级担保机构签订担保协议。再担保的条件是：当地市担保机构出现破产，债务清偿后仍不足以补偿贷款银行时，不足的部分由安徽省中小企业信用担保中心代偿。再担保收费为被担保机构在保证期内全部应收保费的5－10％，其中50％返还给担保机构，另50％用于建立再担保体系。
　　二是建立政府补偿机制，保证担保机构有稳定的补充资金。中小企业担保基金规模不能太小，不能过于分散，只有达到一定规模，才能抵御风险。如上海市财政共同基金把各级财政的小笔资金集中起来，基金盘子大了，担保基金本身的信用和杠杆能力提高了。
　　三是建立贷款银行、受保企业与担保机构的共担风险机制。防止银行放松对借款人的审查，要通过合理的担保比例来增强银行的贷款责任。担保机构一般承担70％，其他部分由银行承担。担保机构的比例，法国是50％、日本是50－80％、德国是50－80％、美国是80％、加拿大是50％。
　　6、建立健全中小企业信用担保机构外部监管体系。
安徽省劳动和社会保障厅 安徽省


安徽省劳动和社会保障厅、安徽省卫生厅关于批转《合肥市城镇职工基本医疗保险统筹医疗费用结算暂行办法》的通知
安徽省劳动和社会保障厅 安徽省卫生厅
劳社字(2001)11号




省及合肥市医疗保险基金管理中心，驻肥中央、省属和合肥市各定点医疗机构：
根据元月21日省城镇职工基本医疗保险制度和医药卫生体制改革领导小组会议要求，经报省政府领导同意，现将省及合肥市医改办公室修定的《合肥市城镇职工基本医疗保险统筹医疗费用结算暂行办法》（以下简称《结算办法》）批转给你们，并提出以下意见，请一并认真执行。
一、加快城镇职工医疗保险制度改革，是党中央、国务院为保障职工基本医疗作出的重大决策，医疗保险经办机构和各定点医疗机构都要按照党中央、国务院和省委、省政府的部署，从大局出发，互相支持，积极配合，确保省直和合肥市城镇职工医疗保险制度改革的顺利进行。
二、《结算办法》根据医疗保险制度改革的政策，结合合肥地区的实际情况，既遵循了“以收定支、收支平衡”的原则，又充分考虑和兼顾了各方的实际利益，是可行的。为有利于工作，医疗保险经办机构与承担基本医疗保险服务的定点医疗机构不再签订医疗服务协议。医疗保险经办机构和各定点医疗机构必须严格执行《结算办法》及医疗保险的其他政策规定，认真负责地为参保人员做好医疗服务工作。
三、今年是合肥地区实施城镇职工基本医疗保险制度的第一年，在改革起步阶段，不确定的因素较多，需要一定时间的探索，在实践中不断完善。因此，《结算办法》先实行一个年度（2001年4月至2002年3月），一年内不再改变。
四、建立医疗保险医疗服务质量考核制度，年度结束后，省劳动保障厅、卫生厅将会同有关部门对医疗保险经办机构及定点医疗机构的工作和医疗服务质量进行考核。

合肥市城镇职工基本医疗保险统筹医疗费用结算暂行办法
根据劳动和社会保障部、财政部、国家经济贸易委员会、卫生部、国家中医药管理局关于印发《关于加强城镇职工基本医疗保险费用结算管理意见》的通知（劳社部发〔1999〕23号）、《合肥市城镇职工基本医疗保险暂行规定》等文件精神，制定本暂行办法。
一、结算原则
医疗保险经办机构与定点医疗机构结算医疗费用，按照“以收定支、收支平衡”的原则。医疗保险费用结算办法，要有利于保障职工的基本医疗需求；要有利于基本医疗保险各项政策、措施的贯彻实施；要有利于控制医疗费用；要有利于规范医药服务行为；要有利于提高基本医疗保险的社会化管理水平。
二、结算办法
医疗保险经办机构将当年实际筹集的基本医疗保险基金，分为个人帐户基金和社会统筹基金两部分。个人帐户基金即当年所有参保人员的个人帐户总额；当年实际筹集的基本医疗保险基金扣除个人帐户基金后为社会统筹基金。
凡按规定属统筹基金支付的医疗费用，医疗保险经办机构与定点医疗机构按照“总量控制、定额预付、年终决算”的办法结算。
总量控制
医疗保险经办机构将当年可筹集的统筹基金，分为两部分。一部分用于因急诊抢救在市内非定点公立医疗机构及异地公立医疗机构住院、异地安置人员、异地转院（诊）的医疗费及对专科医院特殊疾病医疗费用的调剂；一部分用于在定点医院住院治疗及特殊病种门诊治疗的医疗费用。
1、非定点医疗机构急诊、异地安置人员、异地转院（诊）的医疗费用及对专科医院特殊疾病医疗费用的调剂按当年筹集的统筹基金总额的10％预留。
2、在定点医院住院治疗及特殊病种门诊治疗的医疗费用按当年筹集的统筹基金的90％预留。其中，40％用于特殊病种门诊治疗的医疗费用；60％用于在定点医院住院治疗的医疗费用。
定额预付
医疗保险经办机构与定点医疗机构结算特殊病种门诊治疗的医疗费用，按特殊病种年人均费用为结算单位；结算住院统筹医疗费用，以出院人均次费用为结算单位。特殊病种门诊治疗年人均费用定额标准，综合考虑当年特殊病种门诊治疗的医疗费用总量、特殊病种的发病率以及药品价格调整等因素确定。出院人均次费用定额标准综合考虑当年住院治疗的医疗费用总量、参保人员住院率、医院级别，以及药品价格调整等因素确定。
特殊病种门诊治疗年人均费用定额预付标准计算公式为：
特殊病种门诊治疗的医疗费用总量÷合肥地区预测参保人员特殊病种的发病人数。
出院人均次费用定额预付标准计算公式为：
（住院治疗医疗费用总量÷合肥地区预测参保人员住院总人次）×Ｃｉ
其中Ｃｉ为不同级别定点医疗机构的出院人次费用调节系数，医保运行初期，暂定Ｃｉ标准为：一级及一级以下医院Ｃｉ＝0．5；二级医院Ｃｉ＝0．75；三级医院Ｃｉ＝1．15。
医疗保险经办机构于每月15日前按照以下公式向各定点医疗机构预付上月属统筹基金支付的医疗费用：
特殊病种门诊治疗年人均费用定额预付标准÷12×在该定点医疗机构治疗特殊病种人数＋出院人均次费用定额预付标准×月出院人次
参保人员在定点医疗机构就医发生的医疗费用中按规定属个人自付的部分由定点医疗机构直接向参保人员收取。
年终决算
年终劳动保障部门会同财政、卫生等有关部门，根据当年实际筹集的统筹基金数额、急诊统筹医疗费用的实际支出数额、异地安置人员统筹医疗费用实际支出数额、异地转院（诊）统筹医疗费用的实际支出数额，特殊病种的实际人数、年实际出院人次，确定特殊病种门诊治疗年人均费用定额标准和出院人均次费用定额标准，并按此标准与定点医疗机构决算。预付给定点医疗机构的医疗费用数额大于决算数额的，差额部分在下一年度预付数额中予以扣除。
三、结算程序
（一）住院及特殊病种门诊治疗的结算程序
定点医疗机构于每月5日前，将上月出院患者的姓名、医保号、详细的医疗收费清单等资料报医疗保险经办机构，医疗保险经办机构审核后，作为每月预拨及年终决算的依据。
医疗保险经办机构于每月15日前按本办法预拨上月的住院及特殊病种门诊治疗的统筹费用。特殊病种的管理办法另行制定。
经认定患有特殊疾病的参保人员本着就近分散的原则，选择一家定点医疗机构作为本人特殊疾病门诊治疗的定点医院。患有特殊疾病的参保人员在本人选择的定点医疗机构门诊治疗发生的医疗费用，由定点医疗机构按比照一次住院处理的规定与参保人员结算。
（二）急诊结算程序
参保人员因急诊抢救到市内非定点的公立医疗机构及异地公立医疗机构住院治疗，发生的医疗费用，先由个人或单位垫付，急诊抢救终结后，凭医院急诊病历、检查、化验报告单、发票、详细的医疗收费清单等到医疗保险经办机构按规定办理报销手续。急诊医疗费用管理办法另行制定。
（三）异地安置人员结算程序
异地安置人员异地住院发生的医疗费用，先由本人或其单位垫付，医疗终结后，由其所在单位按合肥市医疗保险的有关规定给予报销。医疗保险经办机构年终按合肥地区上年度统筹基金支付同类人员的人均费用，向异地安置人员所在单位拨付，结余部分由单位留作下年使用，不足部分由单位补贴。
四、其他
（一）建立医疗保险医疗服务质量的考核制度，年终劳动保障部门会同卫生、财政、物价、药品监督等部门对定点医疗机构进行综合考核，并根据考核结果，对定点医疗机构实施奖惩，具体办法由劳动保障、卫生部门另行制定。
（二）本办法从2001年4月1日开始施行。与此同时，原《合肥市城镇职工基本医疗保险医疗费用结算暂行办法》停止执行。
（三）本办法由省、市医改办负责解释。
安徽省医改办公室
合肥市医改办公室


2001年3月16日