劳动部关于抓紧清理收回被挤占挪用的养老保险基金的紧急通知

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一、问题提出：“授益行政行为诉讼”中原告举证范围不明问题

　　案例一：2006年3月，原告李某诉与第三人王某相识，在缺乏了解的情况下草率合照了结婚照。后双方通过一段时间相处，原告遂拒绝了王某的结婚请求，2007年9月双方分手。2009年3月，王某告知原告2006年其伪造原告的个人资料到政局婚姻登记结婚，现要求与原告办理离婚手续。2009年12月5日，原告到被告处查询，证实了王某的说法。原告与被告交涉，请求被告查明情况并宣告结婚证无效，遭被告拒绝，故依法提起行政诉讼，请求法院撤销民政局婚姻登记处签发的结婚证。

　　在本案中，婚姻登记机关依法只对婚姻登记进行形式审查，所以在行政诉讼中，行政相对人所提供的材料的真实性则不在登记机关的举证范围之内。那么，本案婚姻登记材料的真实性由谁来举证呢？现行的《行政诉讼法》没有相关规定，而司法解释对原告的举证责任也只规定了三种情形。本案中，既然提供的材料的真实性则不在登记机关的举证范围，那本案又由谁举证呢？如果说因为原告认为材料是伪造的则由原告举证的话，那么再请看下面的案例。

　　案例二：2000年7月第三人江某向被告提供虚假材料申请住房改建。同年12月29日被告审查，认为第三人的申请符合城市规划的规定，对其申请予以批准，并核发用地范围及房屋平面位置图。2002年1月原告到被告所属规划监察大队和民房管理科了解情况，认为第三人的建房侵犯了其合法权益，并多次以书面形式向被告反映，要求对第三人违规建房进行处理。被告没有采取如何措施。2003年11月11日原告以被告违规审批第三人建房侵犯其合法权益，要求依法确认被告的违规审批许可行为违法提起行政诉讼。

　　本案中，对于申请材料的真实性以及相对人符合行政许可的条件还能像案例中一样由原告提供证据证明吗？我们知道，在行政许可中行政机关对于行政相对人的申请材料的审查属于“实质审查”。那么在行政许可诉讼中，行政机关如果也如案例一中一样对相对人申请材料真实性不负举证责任，而有原告举证的话，是否又有违背法理之嫌呢？由上述两个案例可见，在授益行政行为诉讼中原告的举证责任的界定是不能一概而论的，此处举证责任就成为一个举证难题。

　　二、破除上述举证困境之路径选择

　　1、德国“规范理论”的合理性探讨

　　在行政诉讼证明责任分配上, 德国通说接受罗森贝克的规范理论,认为在要件事实真伪不明时其不利益归由该项要件事实导出有利之法律效果的当事人负担。换言之, 在要件事实真伪不明时，主张权利或权限者，就权利形成事实负证明责任，否认或主张相反权利者，对权利消灭、阻碍或妨碍的事实负证明责任。尽管这一理论也有批判者，但是但时至今日体系化的规范理论仍占据通说地位。实务上， 德国联邦行政法院同样基本接受规范理论， 法官的公式是谁负证明责任只能从法条中导出, 要件事实真伪不明时，法院甚至称此分配原则为行政法的一般原则或一般法律原则。

　　在论证该理论合理性问题时，学者朱立新的主要观点是：“规范理论的核心结论是‘请求权人承担权利形成要件的证明责任， 请求权人的对方当事人承担权利妨碍、权利消灭和权利阻碍要件的证明责任’，实际上是维持现状这一自然法则的另一种表达。德国维持现状理论的倡导者玩以罗马法时代的一条损害赔偿原则，即‘攻击者原理’来解释自己的证明责任分配理论。进一步挖掘后我们可以发现,罗马法时代著名的‘肯定者承担证明，否定者不承担证明’的证明责任分配法谚也是以维持现状为根基的，即‘只有变化才需要进行正当化论证’。这样的结论与普维庭研究有不谋而合之处。普维庭说,证明责任分配‘唯一的实质性依据就是进攻者原理’，其背后的考虑是,对占有状态的保护、对权利的安定、公共安全的保护以及相应的禁止私力救济这些法治国家的基本原则。从这些原则引申出的必然结果是，不能破坏而只能维护一般的占有状态和权利的安定性。但从整体上说,其他的实质性依据在个别场合下对证明责任的分配也有影响很难想象进攻者必须推翻被进攻者的所有反驳,否则权利维护会比登天还难,这个维护和加强立法目的的实质性依据就是‘遇疑问时有利于立法目的’这是一个无法穷尽的证明责任的实质性依据,因为立法目的是开放而非封闭的。如果试图通过一个或几个原则限制立法者在证明责任上的分配，就会导致宪法所不能容忍的对立法者的自由空间的干涉。简言之，维持现状自然法则决定了罗森贝克证明责任分配基本规则的合理性,因此,任何希望以明文规定证明责任分配的立法文件，都应把罗森贝克的基本规则规定为证明责任分配的原则。此基本规则也是法官弥补法律漏洞时的基本准则。但它有例外,除法律明确规定的例外外，如果法官希望在弥补立法漏洞时进行例外‘造法’，或对法定的基本规则在适用中出现显失公正时进行例外‘造法’，法官必须以法律的目的为根据。众多的实质性依据都生长在法律目的之中，法官对证明责任分配进行例外‘造法’的过程实质上是一个法律发现运动。当然这里的‘法律’不仅包括成文法, 也包括不成文法不仅包括法律文字，更包括法律精神”。

　　2、笔者对“规范理论”的思考

　　在完善行政诉讼举证责任的路径问题上，笔者赞成规范理论的观点，即以“规范理论”作为行政诉讼举证责任分配的规则，即请求权人承担权利形成要件的证明责任, 请求权人的对方当事人承担权利妨碍、权利消灭和权利阻碍要件的证明责任的规则。因为在具体案件中权利形成的请求权人以及对方当事人较为明确，权利形成、权利妨碍、权利消灭、权利阻碍的事实易于区分，这样更有利于诉讼中举证责任的分配。相反，如果采用“谁主张，谁举证”作为一般规则来分配行政诉讼举证责任的话，由于要件事实通常可以从肯定或否定两个方面提出主张，则又会使举证责任陷入分配不明的混乱状态，又何谈完善该制度呢？比较而言，“规范理论”更具有明确性和可操作性。

　　当然，对于“规范理论”有人指出，该规则的目的在于通过为数不多的证明责任规则来解决行政诉讼举证责任分配问题，而行政诉讼形式复杂，种类多样，妄图采用一种规则来解决多种类的行政诉讼纠纷是不可取的。但是，笔者认为“规范理论”在历经时代的变迁，在大陆法系依然保持旺盛的生命力，众多新的规则也都是在规范理论的基础上进行修正的，对于行政诉讼举证责任制度起步不久的我国来说，更应该充分理解和运用该规则，以使我国的行政诉讼举证责任制度逐步完善。而针对上文的质疑，我认为规范理论作为一般规则而言，自然是不可能面面俱到，穷尽所有诉讼类型。所以要在规范理论的基础上，针对不同的诉讼类型具体分析诉讼中权利形成，权利妨碍以及消灭和阻碍事实的证明责任。

　　三、规范理论下授益行政行为诉讼举证责任分配

　　1、在行政登记和行政注册等只需行政机关进行“形式审查”的行政行为诉讼中，依据“规范理论”，相对人是积极要求权利形成、改变现状者，所以由原告对符合受益条件及对材料的真实性承担举证责任。在该类诉讼中，如果被告拒绝相关申请的，由被告承担权利妨碍要件的举证责任。上文案例一就属这一情形，应当由原告对材料的真实性负举证责任。

　　2、在行政确认和行政许可等需要行政机关对申请人申报材料的真实性作“实质审查”行政行为诉讼中,由于是否授予相对人相关权益取决于行政机关的审查，所以如果行政机关拒绝授予相对人权益，那么依据“规范理论”，行政机关是在主张权利妨碍要件事实，所以在诉讼中被告应当对拒绝授予的权利妨碍要件承担举证责任。原告对此不负举证责任。上文中案例二也是如此，对于材料的真实性由“实质审查”的行政机关负举证责任。

　　参考文献

1 江必新 主编：《中国行政诉讼制度的完善》，法律出版社，2005年7月第1版；

2 姜明安 主编：《行政法与行政诉讼法》，法律出版社，2006年1月第2版；

3 吕立秋 著《行政诉讼举证责任》，中国政法大学出版社2001年版。

4 刘善春：《行政诉讼举证责任分配规则论纲》，载《中国法学》2003年第3期；

5 成协中：《行政诉讼证明责任分配模式与规则重构》，载《北大法律评议》2008年第1辑；

6 周勇:《“政府信息不存在”案件证明困境的解决路径探析》，载《行政法学研究》2010年第3期；

7 林鸿潮　许莲丽：《论政府信息公开诉讼中的证明责任》，载《证据科学》2009年第17卷；

8 朱新力：《行政诉讼客观证明责任的分配研究》，载《中国法学》2005年第2期；

9 黄学贤：《形式作为而实质不作为行政行为探讨》，载《中国法学》2009年第5期；

四川省泸州市人民政府


泸州市人民政府关于印发《泸州市环境空气质量标准适用区域的划分规定》《泸州市区域环境噪声标准适用区域的划分规定》《泸州市地表水域功能类别的划分规定》

泸市府发〔2004〕59号

各县、区人民政府，市级各部门：
　　现将《泸州市环境空气质量标准适用区域的划分规定》、《泸州市区域环境噪声标准适用区域的划分规定》、《泸州市地表水域功能类别的划分规定》印发给你们，请认真贯彻执行。
　　　　　　　　　　　　 二○○四年八月十一日

　　　　　　 泸州市环境空气质量标准适用区域的划分规定
　　为了贯彻执行《中华人民共和国大气污染防治法》和《中华人民共和国环境空气质量标准》(GB3095—1996)，控制和改善我市环境空气质量，保护人体健康，促进经济发展，特对泸州市环境空气质量标准适用区域进行划分。
一、泸州市环境空气质量标准适用区域主要地带范围如下：
环境空气质量标准分为三级：
一类区执行一级标准。
二类区执行二级标准。
三类区执行三类标准。
（一）一类区
经县级以上人民政府批准的自然保护区、风景名胜区、森林公园。
（二）二类区
泸州市四县三区除一类区、三类区以外的所有区域。
（三）三类区
泸天化集团公司、天一科技股份公司沿321国道东北方向6平方公里的化工园区。
二道溪至泸永路2公里以东至龙溪河4平方公里的工业园区。
泸县福集工业集中区(2平方公里)。
合江县榕山镇工业集中区(2平方公里)。
二、一类区与三类区之间相连部分的缓冲带为500米，一类区与二类区、二类区与三类区之间的缓冲带为300米，缓冲带内的环境空气质量应向要求高的区域靠。
三、全市三个类区的地带范围，应于2010年前达到所属环境空气质量功能区的标准。 　　四、本规定确定的各类功能区内的环境保护工作， 由市、县区环境保护行政主管部门按照属地管理的原则实施统一监督管理。
五、本规定由泸州市环境保护局负责解释。
六、本规定自公布之日起实施，原划分规定同时作废。
附件：各项污染物的浓度限值(GB3095—1996)附件：
　　各项污染物的浓度限值
　　污染物名称取值时间浓度限值一级标准二级标准三级标准浓度单位二氧化硫
　　SO2年平均
　　日平均
　　1小时平均002
　　005
　　015006
　　015
　　050010
　　025
　　070总悬浮颗粒物
　　TSP年平均
　　日平均008
　　012020
　　030030
　　050可吸入颗粒物
　　PM10年平均
　　日平均004
　　005010
　　015015
　　025二氧化氮
　　NO2年平均
　　日平均
　　1小时平均004
　　008
　　01208
　　012
　　024008
　　012
　　024一氧化炭
　　CO日平均
　　1小时平均400
　　1000400
　　1000600
　　2000臭氧
　　O31小时平均016020020毫克/立方米
　　（标准状态）铅
　　pb苯并〔a〕芘
　　B〔a〕P氟化物
　　F季平均
　　年平均150
　　100日平均001日平均
　　1小时平均7①
　　20①月平均
　　植物生长
　　季平均18②
　　12②
　　30③
　　20③
　　微克/立方米
　　（标准状态）微克/（平方分米·日）
　　注：①适用于城市地区；
　　②适用于牧业区和以牧业为主的半农半牧区，蚕桑区；
　　③适用于农业和林业区。
　　　　　　　　泸州市城市区域环境噪声标准适用区域的划分规定
　　为了贯彻执行《中华人民共和国环境噪声污染防治法》和《城市区域环境噪声标准》(GB3096—93)，减轻噪声污染，保证城市居民有一个安静的生活、学习和工作环境。根据国家关于“各类标准适用区域由当地人民政府划定”的精神，结合我市城市总体规划，特对泸州市城区环境噪声标准适用区域进行划分。
　　一、泸州市城市区域环境噪声标准适用区域主要地带范围如下：
　　类别地带范围噪声标准〔等效声
　　级Leq:dB(A)〕昼间夜间 1城区忠山片区〔市人大、忠山公园、泸州医学院（含附属医院）、环境监测站、泸州高中、江阳职高〕55452城市规划区内除1类区域、3类区域和4类区域以外 的区域60503 茜草坝机械工业区，泸天化集团公司、天一科技股份 公司及东北方向6平方公里的化工园区
二道溪至泸永路2公里向东至龙溪河4平方公里的化 工园区
(以上化工园区内的生活小区面积达0．5平方公里的执行2类)65554 城市规划区内的过境公路，321国道54公里处经沱江 一桥、百子图大桥、江阳路、迎宾大道、迎辉路、新马 路、治平路、慈善路、平远路、长江大桥、泸纳公路至 安富大桥、泸宜公路城区段。
　　高速公路及其引道，绕城公路。
　安宁火车站片区、纳溪火车站片区及铁轨沿线两侧30 米内。7055（铁路轨道两侧执
行70）二、城市规划区内城乡结合部的工业企业按工业企业的噪声控制管理办法管理。
三、本市规划区昼夜间时间规定为：
昼间：北京时间6∶00至22∶00
夜间：北京时间22∶00至6∶00
四、本市所辖四县的城市区域环境噪声标准适用地带划分由当地县人民政府划定。
五、本规定由泸州市环境保护局负责解释。
六、本规定自公布之日起生效，原划分规定同时作废。
　　　　　　　　　　泸州市地表水域功能类别的划分规定
　　为贯彻执行《中华人民共和国环境保护法》和《中华人民共和国水污染防治法》，控制水污染，保护地表水水质，保障人体健康，维护良好的生态系统，根据《中华人民共和国地表水环境质量标准》(GB3838-2002)的有关规定，现将我市境内地表水域功能类别划分如下：
一、水域功能和标准分类
依据地表水水域环境功能和保护目标，按功能高低依次划分为五类：
Ⅰ类 主要适用于源头水、国家自然保护区；
Ⅱ类 主要适用于集中式生活饮用水地表水源地一级保护区、珍稀水生生物栖息地、鱼虾类产卵场、仔稚幼鱼的索饵场等；
Ⅲ类 主要适用于集中式生活饮用水地表水源地二级保护区、鱼虾类越冬场、洄游通道、水产养殖区等渔业水域及游泳区；
IV类 主要适用于一般工业用水区及人体非直接接触的娱乐用水区；
V类 主要适用于农业用水区及一般景观要求水域。
对应地表水上述五类水域功能，将地表水环境质量标准基本项目标准值分为五类，不同功能类别分别执行相应类别的标准值。水域功能类别高的标准值严于水域功能类别低的标准值。同一水域兼有多类使用功能的，执行最高功能类别对应的标准值。实现水域功能与达功能类别标准为同一含义。
二、市辖水域功能类别的划分
(一)适用地表水环境质量为I类的水域：叙永县画稿溪国家自然保护区内的地表水域。
(二)适用于地表水环境质量为Ⅱ类的水域：
1泸州市及所辖四县三区政府所在地的城市集中饮用水源地取水口下游100米至上游1000米以内的水域。
2合江县福宝国家森林公园域内的地表水域。
3古蔺县黄荆省级自然保护区域内的地表水域。
(三)适用于地表水环境质量为Ⅲ类的水域：
1长江(泸州段)及一级支流沱江(泸州段)、永宁河、赤水河(泸州段)等及其次级支流除划分为Ⅰ、Ⅱ、IV类水域以外的所有地表水水域。
2泸县的三溪水库、艾大桥水库和纳溪区的马庙水库，以及以农灌为主兼有养鱼功能的其他水库。
(四)适用于地表水环境质量为IV类的水域：
所有只适宜农灌用水的小溪、小水库等农灌水域。
三、实施与监督
地表水域功能类别划定后，由市、县区人民政府环境保护行政主管部门及相关部门按职责分工实施监督管理。
四、本地表水域功能类别划分，由泸州市环境保护局负责解释。
五、本规定自公布之日起实施，原划分规定同时作废。